3月15日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经委员会主任习近平主持召开中央财经委员会第九次会议，研究促进平台经济健康发展问题和实现碳达峰、碳中和的基本思路和主要举措。会上，习近平强调，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。
1、中国在全球气候治理的舞台上经历了“被动参与”到“谨慎负责”再到“积极贡献”三个阶段，迄今为止已经作出三次郑重的碳减排承诺。
第一次是在2009年提出，到2020年碳排放强度比2005年下降40%~45%，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右，森林蓄积量比2005年增加3亿立方米等。这些目标2019年已全部提前实现。
第二次是2015年提出，二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，碳排放强度比2005年下降60%~65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。
第三次即2020年9月国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。
这三次承诺在时间上相互连接，形成中国完整的到本世纪中叶的温室气体减排路线图。
2020年中国积极、主动地宣布向碳中和之路迈进，是在权衡国内国际形势、权衡短期和长期发展模式之后作出的选择。
首先，中国属典型的缺油少气多煤型国家，油气的对外依存度非常高，而近几年来受能源价格波动、能源地缘政治、中美经贸摩擦、恐怖袭击等因素影响，油气的外部获取变得不再安全稳定，必须走一条最终依赖可再生能源的全新的能源革命之路，这是在资源禀赋受限条件下的主动变革。
其次，以热浪、洪水、台风、干旱等极端天气为代表的全球气候风险越来越显著，中国和“一带一路”沿线国家多属于生态敏感和气候敏感型国家，为长远计，必须走绿色、低碳的道路，加大未来生产、贸易、投资中的绿色低碳属性。
此外，气候安全是典型的全球公共产品，唯有国际社会通力合作才能实现。作为世界上碳排放量最多的国家之一，中国在保障气候安全方面负有责任。
因此中国在疫情期间的承诺，既向国际社会表明中国经济转型的方向和决心，也提振了全球应对气候变化的信心。气候行动追踪组织预计，中国的气候雄心将产生巨大影响，即使其他国家继续执行目前的气候政策，中国的行动也将使全球变暖预测降低0.2℃~0.3℃。
从政策力度和强度看，欧美等发达经济体大多在1990年左右碳达峰，到2050年实现碳中和，而中国是在2030年前碳达峰，2060年前实现碳中和。这意味着中国必须用30年的时间完成发达经济体60年完成的任务。
2、对中国来讲，碳中和目标的实现要分两步走：第一步是先用10年时间（2020~2030）解决碳排放的增量问题，即推动碳排放尽早达峰，推动化石能源消费尽早达峰；第二步是2030年后在一个相对较短的时间内（2030~2060）实现全部温室气体的碳中和。
从技术路线图上看，这个过程不会是线性的，而是一个逐步加速的过程。鉴于重点部门和行业是中国碳排放的主要来源，推动这些行业率先达峰并进入下行区间，是逐步推动全国碳排放达峰和实现碳中和的主要抓手。
第一，推动能源电力部门的达峰与减排，政策趋向是实现从火电主导向清洁电力主导的转型，并推动碳捕集利用与封存产业技术（CCUS）在火电领域的广泛应用。
未来将稳步推进传统小火电的淘汰退出和高效火电技术的替代，加强电网建设，解决可再生能源消纳问题，使清洁电力在总发电量中占比大幅提升。
十九届五中全会有关“十四五”规划建议明确要求：除个别情况下因电网调峰和区域供热等补短板需求外，将严格控制新建煤电站。目前全国碳交易市场已准备就绪，即将在电力行业启动实施，首批纳入的发电/供热行业企业1700余家，排放量超过30亿吨，占全国排放总量的46%。
2020年5月，中国人民银行和国家发展改革委提议合并中国的绿色债券标准，并将“化石燃料相关项目”从可通过绿色债券筹集资金的项目清单中移除，可以预期随着政策的不断出台，煤电投资和建设将逐步降温。
作为调整能源结构的重要组成部分，天然气将担当“过渡能源”的角色。2019年天然气在一次能源消费中占比为8.1%，2030年天然气在一次能源消费中的比重有望提高到15%。
而作为替代能源，清洁能源将持续高速发展。最近的拍卖和电力购买协议（PPA）显示，2021年太阳能光伏价格平均为0.039美元/千瓦时，比2019年下降42%，且比最便宜的燃煤发电价格还低20%。河北省、云南省、广东省、辽宁省以及国家能源集团、国家电网公司等都在2020年9月后相继发布加快光伏发电和基础设施建设的相关指导文件。
“十四五”期间，国家、地方政府或将加大光伏及其他可再生能源产业的政策倾斜力度，这将成为清洁能源行业进一步纵深发展的催化剂。
第二，作为中国最大的终端能源消费行业工业部门的低碳化，应主要围绕产业结构调整、能效提升、用能清洁化和加装CCUS等方式进行。
工业部门能耗在全国的占比始终高于65%，且单位能耗与国际先进水平相比仍有10%~30%的差距，工业节能存在较大潜力。未来将首先通过煤改气、煤改电等措施，提高天然气和电力在工业部门能耗中的比重，并通过推动CCUS技术在工业行业的商业化应用，逐步加大工业部门的减排力度。
目前，石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八大行业的碳排放报告与核查及排放监测计划制定工作，按计划已于2019年5月31日前完成核查、复核与报送工作，预计会在“十四五”期间逐步纳入碳市场。
第三，交通领域的低碳转型，重点可通过优化交通运输结构、提高交通运输工具效率和提升低碳能源的利用水平等来实现。
目前针对新能源汽车和氢燃料电池汽车的部署已经完成。国务院办公厅2020年11月发布《新能源汽车产业发展规划（2021~2035年）》明确表示，到2025年，新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售总量的20%左右，到2035年，纯电动汽车成为新销售车辆的主流，公共领域用车全面电动化，燃料电池汽车实现商业化应用。
规划还特别提出，自2021年起，国家生态文明试验区、大气污染防治重点区域的公共领域新增或更新公交、出租、物流配送等车辆中新能源汽车比例不低于80%。预计未来中国可持续交通包括电动汽车、电动汽车充电基础设施和公共交通建设将大大加速，新能源汽车与能源、交通、信息通信全面深度融合也将逐步展开。
第四，建筑领域的低碳转型，需围绕提升能效、加大清洁能源利用、强化绿色标准等方面展开。
加大照明、制冷等节能技术产品的应用，提升绿色、低碳建筑的占比，对既有建筑进行节能低碳改造，优化居民用能结构，加大清洁、低碳电力和天然气的使用等，将可能成为建筑行业的主要举措。
第五，林业碳汇在应对气候变化方面有着独特优势。
中国的森林覆盖率已经由新中国成立之初的约8%提高到2019年的近23%。西南地区的森林覆盖率高达50%以上，每年创造的碳汇占到全国陆地碳汇的30%以上。东北地区在夏季也有很强的碳汇创造能力。如果能将林业碳汇纳入碳市场，既可为中国应对气候变化提供新通道，也将为避免“贫困陷阱”开辟有效途径。
3、碳中和目标的实现，需要政府做好短期、中期和长期的工作规划，并出台相关配套政策，与此同时，政府还要转变角色，充分激发地方政府和其他非政府行为体的减排潜力。
首先，加强碳排放总量约束和相关制度规范。
自2013年以来，中国已开展三批共计87个低碳省市试点，大部分低碳试点城市提出了明确达峰目标，并采取了一系列积极有效的措施来推动排放达峰，试点工作取得积极进展。但总体看，试点达峰目标设置相对保守、省市区县的峰值目标不匹配、缺乏有效的部门协调和统筹机制、基础能力仍难以为达峰目标实现提供充分支撑等问题依然存在。
“十四五”期间，需扩大达峰试点省区市范围，着力解决排放核算标准化和碳排放达峰分析方法统一化等工作，建立各层级激励机制和监督评价机制，加大生态环境、发改、工信、住建、交通运输、能源、财政等部门的协调工作，形成政策合力。
其次，强化相关市场机制在引导经济低碳转型方面的作用。
政府需要加快推进能源价格的市场化，理顺天然气与其他能源的价格关系，完善水电、核电及可再生能源电价定价机制。还要稳步推进全国碳排放交易市场的建设工作，包括增加数据的准确性和透明度、健全法律监管框架、探索碳金融产品的创新等。气候投融资领域要加强低碳投融资机制建设，推动金融产品创新，降低低碳产业和技术发展融资成本，提升对低碳产业发展和技术应用的资金支持力度。
第三，依照各地区低碳产业发展阶段制定并完善相关激励政策。
各地由于能源结构、产业结构的差异，在实现碳排放达峰方面均存在挑战。有些地区产业结构长期偏重高碳行业，传统产业占比甚至高达70%，短期内难以实现产业结构的重大调整。有些地区能源结构长期以化石能源为主，有些地区可再生能源的资源禀赋和开发潜力有限，短期内转换能源结构存在高碳锁定效应，碳排放达峰工作部署较艰巨。
因此，“十四五”期间的碳排放达峰工作安排，需充分考虑各地经济发展水平不同和资源禀赋差异，优先推动更多经济发达、对能源依赖度相对较低的地区和行业率先加入达峰试点，并给予政策优惠。
第四，加大政策指引，破解融资和技术难题。
能否调动足够的资源突破气候融资瓶颈，对中国实现碳中和至关重要。2020年10月，生态环境部等多部门联合发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，首次对气候变化领域的建设投资、资金筹措和风险管控进行了全面部署，包括气候投融资将与绿色金融协同发展，支持绿色金融区域试点建立区域性气候投融资促进中心，通过“政银担”“政银保”“税融通”“银行贷款+风险保障补偿金”等市场化合作模式撬动更大规模的社会资本参与，探索以碳期货为代表的碳金融衍生品交易和创新，鼓励国内外金融机构参与中国的气候投融资活动。
这些举措将极大推动“十四五”期间中国绿色金融和气候融资的标准化、国际化进程。
来源：2021年3月10日出版的《环球》杂志 第5期
作者：田慧芳（中国社会科学院世界经济与政治研究所世界能源室副主任、副研究员）